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    礦業權價款改革走向何方?
    發布時間:2014/10/29 15:11:33 閱讀:

    礦業權價款設定的本意

    礦業權價款制度是在特定歷史條件下為維護國家作為勘查投資者的權益而建立的。1996年8月29日礦產資源法修改后,1998年國務院發布了3個配套法規(240、241、242號)。國務院240號令《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第十三條,明確定義了探礦權價款,“申請國家出資勘查并已探明礦產地的區塊的探礦權的,探礦權申請人除依照本辦法第十二條的規定繳納探礦權使用費外,還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的探礦權價款;探礦權價款按照國家有關規定,可以一次繳納,也可以分期繳納。”國務院241號令《礦產資源開采登記管理辦法》第十條,明確定義了采礦權價款,“申請國家出資勘查并已探明礦產地的采礦權的,采礦權申請人除依照本辦法第九條的規定繳納采礦權使用費外,還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的采礦權價款;采礦權價款按照國家有關規定,可以一次繳納,也可以分期繳納。”國務院242號令《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第九條規定,“轉讓國家出資勘查所形成的探礦權、采礦權的,必須進行評估。探礦權、采礦權轉讓的評估工作,由國務院地質礦產主管部門會同國務院國有資產管理部門認定的評估機構進行;評估結果由國務院地質礦產主管部門確認。”依據這三個法規,建立了評估師隊伍,成立了評估機構,制定了評估規范(先后稱為指南、準則),把探礦權價款和采礦權價款合稱為礦業權價款。
    法規對礦業權價款的定義必須有3個要件:一是國家出資,二是已探明的礦產地,三是評估確認。對于“國家出資”,1999年財政部、國土資源部聯合發文《關于探礦權采礦權使用費和價款管理辦法的補充通知》(財綜字〔1999〕183號)進行了明確的界定:“國家出資是指“中央財政和地方財政以地質勘探費、礦產資源補償費、礦業權使用費和價款收入以及各種基金等安排用于礦產資源勘查、開發的撥款”。對于“探明礦產地”,2000年國土資源部發布的《關于清理國家出資勘查已探明礦產地的通知》(國土資發〔2000〕32號)明確了具體要求:“經地質勘查工作發現的具有工業價值或是有進一步工作價值的地段。主要要求:①對礦體分布和埋藏情況有一定的地質調查和必要的工程揭露、控制;②對礦石質量有正規取樣化驗資料,礦石品位、礦體厚度等指標符合現行礦產工業要求;③礦產地的資源量或儲量規模除巖金為1噸以上、砂金為0.5噸以上外,其他礦種要達到現行《礦床工業要求參考手冊》小型規模上限的1/2的標準;④資源量或儲量地質控制程度為推斷的、預測的資源量及以上。”
    礦業權價款收繳擴大化
    近年來,礦業權價款收繳擴大化的傾向比較普遍,而且愈演愈烈,3個法定要件都被突破:
    第一,不是國家出資也要收繳礦業權價款。有的地方規定企業出資視為國家出資。既有國家出資又有企業出資的礦產地不予分別評估,統統收繳礦業權價款。探礦權人自己投資進行勘查發現礦產地,或采礦權人自己投資增長資源儲量,在申請采礦權或采礦權擴界時,一些地方強令礦業權人繳納價款,否則不予受理。有的地方規定空白地收取價款的最低標準,要求探礦權申請人必須按照每平方千米上萬元到數十萬元繳納一定費用后,才可以得到勘查的許可。
    第二,超越“已探明的礦產地”收取價款。有的地方只要有國家出資進行過勘查工作,無論是否形成礦產地,在出讓探(采)礦權時就要收繳價款。有的地方受理礦業權項目,先責成資料室查閱地質資料,只要做過一點地質工作,即使是公益性小比例尺基礎地質工作也列入收繳價款項目。
    第三,不經過評估確認。有的地方取消礦業權評估程序,以行政定價方法收取礦業權價款。由于沒有形成礦產地,無法按照科學的方法進行評估,只好“拍腦袋”確定價款的底價。
    礦業權價款收繳擴大化,無形中加重了探礦權人、采礦權人的負擔,打擊了地勘單位和社會資金進行礦產地質勘查的積極性,變相出賣礦產資源,助長了地礦財政寅吃卯糧的現象。對礦業權價款的理論混淆與認識模糊,直接導致了礦業權價款評估和收繳的混亂,危及礦業權出讓轉讓制度的正常運行與健康發展,妨害礦產資源耗竭補償機制的建立與健全。
    深層次原因剖析
    礦業權價款收繳擴大化明顯違背國務院制定的有關行政法規,對礦業權市場建設和礦政管理有種種負面影響,為什么不能得到糾正,反而愈演愈烈呢?偉大的哲學家黑格爾說過:凡是存在的就是合理的。其通俗的解讀是:凡是存在的現象都具備所以能夠存在的許多必然因素。有必要剖析礦業權價款擴大化的深層次原因。
    第一,礦產資源補償費制度僵化,礦業權價款異化為補償費漏失的補救。礦產資源補償費制度建立于1994年。當時全球性礦業不景氣,礦山企業很困難,礦產資源稅與礦產資源補償費同時出臺,旨在樹立有償使用資源的觀念,初步形成制度,因此費率定得很低。后來礦業形勢好轉,礦山企業利潤增加,本來是應該增加礦產資源補償費征收額度的,但是由于種種原因,主要是部門、地方利益之爭,礦產資源補償費費率始終調不動,于是各部門、各地方以各種不同的名目向礦山企業追加各種稅費。礦業權價款的擴大化補充了資源補償費征收的漏失。礦業權評估師協會2008年《礦業權價款評估應用指南》擴大了礦業權價款的定義:“礦業權價款,是由礦業權登記管理機關確定使用的特殊概念,現階段是指國家出資勘查投入的權益價值和國家作為礦產資源所有權人所分享的權益價值。”此種擴大化的定義代表了礦政管理部門的利益。
    第二,土地財政前行困難,礦業權價款充當后備梯隊。1994年的分稅制改革后,中央與地方財權和事權不對稱,以及以GDP論英雄的政績觀,促使地方另辟財源,土地財政應運而生。一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出,屬于預算外收入,又叫第二財政。在很多地方,第二財政早已超過第一財政,形成土地財政依賴癥。然而,隨著改革的深入,土地財政已經成為可持續發展的障礙,逐步退隱歷史舞臺。一些地方政府開始尋找新的財源,效仿土地財政的做法,以礦業權價款擴大化制造地礦財政。
    第三,招拍掛競價高企,礦業權評估承受國有資產流失的壓力。近年來礦業權招拍掛出讓形勢發展迅猛,有的地方突破按照風險程度不同規定的三種礦業權出讓辦法,實行一律招拍掛。通過市場競價的成交價往往高于評估底價。有的理論認為礦業權價款就是市場認可的價格。然而在礦業形勢過熱的年代,競價者出價究竟包含了哪些價值要素,企業和理論界都說不清楚。因此有的評估機構為了避免國有資產流失,采取寧左勿右的態度,評估礦業權價款擴大化。
    礦業權價款走到十字路口
    一條道路是回歸礦業權價款的本源。撥亂反正,正本清源,堅持礦業權價款的法定要件。開展對礦業權價款擴大化問題專項整治,維護國務院作為礦產資源國家所有者唯一代表的行政權威,規范政府行政行為,制止礦業權價款擴張。摒棄各種為礦業權價款擴大化張目的錯誤理論。切實加強對礦業權評估師協會等中介組織的監管,依法規范其從業行為。
    另一條道路是順應礦業權價款擴大化的現實,修改有關行政法規,把礦業權價款與礦產資源補償費的功能合并,創新礦產資源有償使用理論,改革評估與收繳方法,簡化礦產資源稅費制度,以新的制度設計理順國家和礦產資源勘查開發各主體之間的利益分配關系。
    第一條道路的理論論述很多,合理合法,但涉及多方既得利益調整,恐怕積重難返。第二條道路則涉及法律法規修改,得與礦產資源稅費制度改革與礦產資源權益及其實現方式改革結合起來。做到礦產資源產權明晰、開采收益分配合理、礦業秩序良好、礦業社區和諧,是一項系統工程,也得及早謀劃。
    糾正各自為政的現狀亟待頂層設計
    對礦業權價款的性質、評估要領、改革走向存在認識分歧,導致各省區對礦業權價款的把握很不一致。通過省際交流模仿,不同時期又各有變化,走向還不一致,多數在擴大,也有的在收窄。這影響到礦業權出讓轉讓制度的健康發展,是擺在礦政管理面前迫切需要解決的問題之一。無論如何,全國步伐不統一,置國務院三項法規于不顧,任由省區各自為政的現象應當盡快扭轉,是修法還是護法,何去何從的方向性問題亟待頂層設計者定奪。
     

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